همزیستی رقابت و انحصار در صنعت دخانیات
رقابت در بازار، انحصار در حاکمیت
توتون صنعت ـ در اواخرسال 1392 باقی‌مانده سهام دولت در شرکت دخانیات ایران واگذار شد. این شرکت قریب به یک قرن مجری قانون انحصار بود. قانون انحصار دخانیات در سال 1307 تصویب و بعدا نیز در سال 1310 اصلاح شد.
بر اساس این قانون کلیه عملیات کشاورزی مرتبط با دو محصول توتون و تنباکو و هر گونه عملیات صنعتی تولید سیگارت و به اصطلاح آن روز سیگار پیچی در انحصار دولت قرارگرفت و طی مدت کوتاهی که کمتر از یکسال بود، کلیه فعالان صنعتی و کشاورزی ملزم شدند عملیات خود را متوقف و با مجری قانون انحصار دخانیات هماهنگ شوند، موسسه انحصار دخانیات و بعدها شرکت دخانیات ایران در قالب یک بنگاه اقتصادی انجام وظایف و مسئولیت‌های مرتبط با قانون انحصار دخانیات را بر عهده گرفت. نظارت بر کاشت، داشت و برداشت توتون و تنباکو و خرید تضمینی از جمله این وظایف بود.
این وضعیت تا سال 1391 یعنی سال تفکیک وظایف حاکمیتی شرکت دخانیات ادامه یافت و در سال‌های بعد هم به نوعی کماکان جریان داشت. یکی از الزامات قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، تفکیک وظایف حاکمیتی شرکت‌ها قبل از واگذاری است اعم از این که آن شرکت فعالیت انحصاری داشته باشد یا نه، انجام این وظایف حاکمیتی توسط دستگاه‌های اجرایی ضرورتا به مفهوم احیای انحصار نیست، چه در این‌صورت تمامی کارکردهای دولت در همه بخش‌ها اعم از آموزش، بهداشت و درمان، زیرساخت و... باید توام با انحصار باشد.
در صنعت دخانیات هیات وزیران این وظایف را که شامل نظارت بر عملیات کشاورزی، توتون و تنباکو، صدور مجوزهای بازرگانی و عاملیت‌های صنعتی و همین‌طور مبارزه با قاچاق کالای دخانی، ساماندهی کشت توتون و تنباکو و نظارت بر آن است به وزارت صنعت، معدن و تجارت واگذار کرد و به این منظور مرکز برنامه‌ریزی و نظارت بر دخانیات درآن وزارتخانه تشکیل شد و متعاقب آن با صدور مجوزهای تولید صنعتی مستقل، شرکت‌های خارجی که قبلا تولیدات خود را در مشارکت با شرکت دخانیات ایران تولید می‌کردند اجازه تولید مستقل یافتند و شرکت‌های مستقل ایرانی دیگر در حوزه تولید محصولات دخانی اعم از سیگارت و تنباکوی معسل وارد عرصه فعالیت این صنعت شدند .
بررسی و اتخاذ تصمیم در مورد مقوله انحصار دخانیات مقدمتا مستلزم مراجعه به سوابق امر و مفاد قانون انحصار دخانیات و مبانی و شأن تصویب آن است.
قانون انحصار دولتی دخانیات مصوب 29 اسفند 1307 و قانون مصوب 13 آبان سال 1309 راجع به حقوق انحصار دمار توتون سیگار و چپق در سال1310 نسخ و از آن سال قانون اصلاح قانون انحصار دخانیات جایگزین آن می‌شود. ماده یک قانون اصلاح قانون انحصار دخانیات اشعار می‌دارد: «حق واردکردن و صادرکردن در حدود مقررات قانون انحصار تجارت خارجی، خرید و فروش و تهیه و نگهداری و حمل و نقل اجناس دخانیه و انواع کاغذ سیگار و متفرعات آن در کلیه مملکت منحصر به دولت و این انحصار موسوم به انحصار دولتی دخانیات خواهد بود و همچنین حق نگهداری و به کارانداختن ادوات توتون بری و ماشین‌های کاغذ بری و صحافی کاغذسیگار و گیلزریزی و ماشین‌های سیگارپیچی ومتفرعات آن مختص به موسسه انحصاردخانیات است و...» توضیحا طبق قانون انحصار تجارت خارجی، تجارت خارجی ایران در انحصار دولت بوده وحق صادر و واردکردن کلیه محصولات طبیعی و صنعتی و تعیین میزان و شرایط آن به دولت واگذار شده بود و به‌نوعی انحصار تجارت خارجی یکی از مبانی قانون انحصار دخانیات بود که اینک موضوعیت ندارد.
آنگونه که از مفاد قانون بر می‌آید اعمال حق انحصار دولت در صنعت دخانیات صرفا از طریق بنگاهداری و ایجاد یک بنگاه انحصاری و مسلط تعریف شده و بدون وجود آن اجرای قانون امکان‌پذیر نبود و انتزاع این مفهوم از بنگاه و باز تعریف آن در یک دستگاه اجرایی مغایر با قانون و فاقد ضمانت اجرایی است و اگر بناست به هر دغدغه و دلیلی انحصار بر بازارحاکم شود چاره‌ای جز تأسیس مجدد یک بنگاه اقتصادی مسلط نیست و در این صورت واگذاری شرکت دخانیات ایران محل سوال خواهد بود.
مطابق ماده 31 قانون برنامه سوم توسعه وزارت صنایع وقت مکلف بوده طی مدت 6 ماه لوایح و مقررات مورد نیاز در زمینه تولید، توزیع، واردات و صادرات دخانیات را با توجه به منافع دولت تهیه کرده و به مراجع ذی‌صلاح ارائه کند و انحصار دخانیات پس از تصویب لوایح مقررات مذکور لغو می‌شود. حسب سوابق، دولت لایحه پیشنهادی خود را به موقع به مجلس تقدیم کرد و گزارش کارشناسی درباره آن توسط دفتر پژوهش‌های زیربنایی در سال 1381 تنظیم شد. این لایحه پیش‌نیاز و از مقدمات واگذاری شرکت دخانیات ایران و آزادسازی صنعت دخانیات بوده است. لکن در دولت دهم به یکباره با قطع ارتباط با سوابق قبلی، شرکت دخانیات ایران در فهرست شرکت‌های مشمول واگذاری قرارگرفت و در سال 1392 سهام آن واگذارشد. ( 55 درصد به صندوق حمایت از بازنشستگی کارکنان فولاد و 40 درصد سهام عدالت و 5 درصدسهام ترجیحی کارکنان) اساسا انحصار دخانیات آنگونه که در قانون مصوب 1310 آمده ناظر بر تمرکز کلیه عملیات تولیدی وتجاری مرتبط با این صنعت در یک بنگاه به نام موسسه انحصار دخانیات و بعدا شرکت دخانیات ایران است، آنگونه که مصداق کلمه انحصار در ادبیات رایج در شاخه اقتصاد خرد است. این مفهوم (انحصار) در مقابل مفهوم رقابت قرار دارد که در آن تعداد انبوهی بنگاه در صنعت فعالیت می‌کنند بدون این که قابلیت کنترل قیمت در بازار را داشته باشند.
با همین برداشت و تعریف است که در بند 12 از ماده یک قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی انحصار به شرح زیرتعریف می‌شود:
«وضعیتی در بازار که سهم یک یا چند بنگاه یا شرکت تولیدکننده، خریدار و فروشنده از عرضه و تقاضای بازار به میزانی باشد که قدرت تعیین قیمت و یا مقدار را در بازار داشته باشد یا ورود بنگاه‌های جدید به بازار یا خروج از آن با محدودیت مواجه باشد»
پس با این تعریف لازمه اعمال انحصار، وجود یک بنگاه اقتصادی مسلط در بازار است و اساسا بدون در اختیار داشتن بنگاه اقتصادی مسلط، انحصار به مفهوم اقتصادی آن محقق نمی‌شود و این تعریف کاملا در انطباق با قانون انحصار دخانیات مصوب سال 1310 است و انتظار نیست یک دستگاه اجرایی بتواند نقش بنگاه مسلط را در بازار ایفا کند.
طبق همان قانون (قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی) بنگاه‌های دولتی در سه گروه طبقه‌بندی شده‌اند:
گروه یک: شرکت‌های مشمول صددرصد واگذاری.
گروه دو: شرکت‌هایی که حداکثر 80 درصد سهم بازار آنها قابل واگذاری است
گروه سه: شرکت‌ها و فعالیت‌هایی که قابل واگذاری نیستند و تماما در ید اختیار و مالکیت و مدیریت دولت باقی می‌مانند.
وقتی شرکت دخانیات ایران در گروه یک شرکت‌های مشمول قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی طبقه‌بندی شده و تمامی سهام دولتی آن واگذار می‌شود یعنی این که قصد دولت خاتمه دادن به انحصار در صنعت دخانیات بوده چه درغیراین‌صورت شرکت دخانیات ایران باید در عداد شرکت‌های گروه 3 طبقه‌بندی و از واگذاری مستثنی می‌شد . در بند 20 ماده یک قانون اجرای سیاست‌های اصل 44، مواردی که موجب انحصار، احتکار، فساد و... در اقتصاد شود مصداق اخلال در رقابت است.
هر چند واگذاری سهام شرکت دخانیات ایران در دولت دهم عجولانه و بدون طی مراحل فراهم شدن زیرساخت‌های لازم چه از نظر اصلاحات ساختاری درون‌بنگاهی و چه از نظر مهیاشدن بسترهای فضای کسب و کار این صنعت و بدون تدقیق در سوابق امر از جمله مفاد لایحه پیشنهادی کارشناسانه دولت در سال 1381 و گزارش کارشناسی دفتر پژوهش‌های زیر بنایی در مورد آن انجام گرفت، لکن لغو قانون انحصار مستتر در واگذاری شرکت دخانیات ایران بوده و عملا اتفاق افتاده است. حسب بند ب مصوبه شماره 80681/ت 46360 مورخ 27/04/91 هیات وزیران که در ارتباط با تفکیک وظایف و اختیارات حاکمیتی شرکت دخانیات ایران است، مقررشده وزارت امور اقتصادی و دارایی با هماهنگی وزارت صنعت، معدن و تجارت در واگذاری شرکت دخانیات ایران به گونه‌ای عمل کند که مانع از انحصار در فعالیت‌ها و عاملیت‌های صنعتی و بازرگانی دخانیات شود که این هم دلیل دیگری بر خاتمه انحصار در صنعت است.
مجریان اسبق امور حاکمیتی دخانیات در دستگاه متولی با تمسک به قانون انحصار مصوب 1310 که عملا ملغی است و حتی در قوانین بودجه سنوات اخیر نیز لغو قانون انحصار دخانیات 1307 و اصلاحات بعدی آن تصریح شده، ترجیح می‌دادند همچنان در صنعت مداخله و انحصار برقرار باشد و سعی کردند عبارت «حق انحصار» را در قانون برنامه ششم توسعه به نوعی احیا کنند.
البته اگر به مشروح مذاکرات مطروحه در صحن علنی مجلس شورای اسلامی در جریان تصویب ماده 88 لایحه برنامه ششم که البته بعدا به ماده 73 قانون تبدیل شد، دقت شود مجلس با درج عبارت حق انحصار در متن قانون مخالف بود، بعدا هم موضوع از شورای‌نگهبان به مجلس اعاده شد، در کمیسیون تلفیق هم نمایندگان مجلس شورای‌اسلامی وحتی نماینده شورای‌نگهبان با درج این عبارت در متن قانون به دلیل فقدان موضوعی مخالف بودند ولی مفاد دیگر لایحه چنان علیه صنعت و تولید داخلی بود که درصورت تصویب می‌توانست به تضعیف این صنعت ملی منجر شود لذا به اصلاحات مهم‌تر در لایحه بسنده شد و حذف این عبارت به فرصت دیگری موکول شد و از آن زمان این عبارت هر ساله در قانون بودجه به نوعی تکرار می‌شود.
اگر قانون انحصار دخانیات برقرار باشد یا احیا شود صرفا نباید به صدور انواع مجوزها برای واردات یا عاملیت‌های صنعتی محدود شود، بلکه تعهدات جدیدی را برای دولت ایجاد می‌کند و توقعات جدیدی برای فعالان صنعت بالاخص زارعین آنگونه که در قانون انحصار دخانیات مصوب سال 1310 آمده است، به دنبال دارد.
این تعهدات و انتظارات طیف وسیعی از عملیات نظارت، ترویج و تامین نهاده‌های لازم برای کشت توتون و تنباکو در سراسر کشور تا نگهداری و خرید تضمینی آن از زارعین را در بر می‌گیرد.