بررسی تبصره 4 الحاقی به ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1394

تبصره 4 الحاقی به ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز برای تنظیم خرید، فروش، حمل یا نگهداری كالاهای تجاری و نظارت بر آنها از سوی دولت، حکمی را در بر دارد که ارتباط مستقیم با سایر مواد قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز ندارد. با این وصف ضمانت اجرای تخلف از این ضوابط به میزان مجازات قاچاق کالا است. اینکه ضوابط تعیینی دولت چیست و چرا قانونگذار علیرغم وجود قوانینی مثل قانون تعزیرات حکومتی و نظام صنفی، تفویض اختیار به دولت برای تعیین ضوابط خرید، فروش، حمل یا نگهداری کالاها بصورت تجاری را لازم دیده و اساسا حدود اختیار دولت برای تعیین ضوابط مذکور به چه حد و مرزی محدود می‌باشد، محل تامل است. به عبارت دیگر سوال این است که آیا قانونگذار توصیف تخلف و تعیین مصداق آن را در اختیار دولت قرار داده و یا دولت منحصرا در چارچوب قوانین ناظر بر تجارت می‌تواند ضوابط را تعیین کند. تمرکز ضوابط اختصاصی بر مقررات سامانه های هوشمند دلالت بر این امر دارد که دولت اختیار مذکور را به نوعی مقید به قوانین  می‌داند. بهر حال مفاهیم بکار رفته در تبصره مذکور و فلسفه وضع آن با ابهام مواجه است. منافع مالی انگیزه ای برای تجارت غیر قانونی برخی کالاها که از بعضی مزایا و امتیازهای خاص یا حمایتی استفاده می‌کنند، است و به نظر می‌رسد قانونگذار به منظور جلوگیری از گسترش قاچاق به این نوع کالاها (که موضوع قاچاق قرار می‌گیرند) و اعمال ضمانت اجرای کیفری بر سوء استفاده از این مزایای ویژه، حکم تبصره 4 را وضع نموده است.

الف- سابقه و روند تصویب تبصره 4 الحاقی

طرح دو فوریتی اصلاح موادی از قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در جلسه 25/03/1393 مجلس شورای اسلامی اعلام وصول و دو فوریت آن به تصویب نرسید. در متن اولیه طرح، الحاق تبصره 4 به ماده 18 پیش بینی نشده بود و در کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی بعنوان کمیسیون اصلی به طرح مذکور اضافه شد که در گزارش شماره 1065/ک ق
مورخ 21/08/1393 کمیسیون ذیل ماده 4 طرح مصوب، متن الحاقیه آمده است و با همان متن مصوب کمیسیون در جلسه 04/05/1394 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و الحاقیه تبصره 4 مورد ایراد شورای نگهبان قرار نگرفت.

ب- فلسفه وضع تبصره 4 الحاقی

متاسفانه مذاکرات کمیسیون در خصوص بررسی طرح در دسترس نیست و مشروح مذاکرات جلسه 04/05/1394مجلس شورای اسلامی نیز در روزنامه رسمی منتشر نشده است. عنوان قانون «مبارزه با قاچاق کالا و ارز» و وصف کالای موضوع تبصره 4 (که مشمول تعریف قاچاق کالا نیست) و همچنین اطلاق عنوان «تخلف» به رفتار خلاف ضوابط تعیینی دولت، ذهن را به این مطلب رهنمون می‌کند که قانونگذار به دولت اختیار داده به منظورکنترل، نظارت و ساماندهی تجارت برخی کالاها (كالاهایی كه موضوع قاچاق قرار می‌گیرند) ضوابط خاصی را تعیین نماید. منطق حکم می‌کند این ضوابط عنوان و ماهیتی خارج از بحث قاچاق و تعزیرات حکومتی داشته باشد.

پایگاه اطلاع رسانی نسیم آنلاین طی گزارشی در تاریخ 06/04/1396 تحت عنوان «دولت با دور زدن قانون، خرید و فروش کالاهای قاچاق را آسان کرد/ قابلیت تشخیص کالای قاچاق از غیر قاچاق از بین رفت! » مهم‌ترین دلایل قانونگذار برای وضع تبصره 4 ماده 18 را بدین شرح آورده است: « نخستین دلیل مهم؛ ایجاد ضمانت اجرا برای سامانه‌های الکترونیکی و هوشمند و نیز آیین نامه های اجرایی موضوع مواد 5 و 6 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بوده است. دلیل مهم دوم؛ ایجاد جرم یا تخلف مانع برای قاچاق و جرایم مرتبط است. به عبارتی دقیقتر قانونگذار عملی را به دلیل جلوگیری از وقوع تخلفات یا جرایم شدیدتر ممنوع کرده و برای آن ضمانت اجرا تعیین می‌کند و هدف نهایی جلوگیری از آسیب‌های بزرگتر است و دلیل مهم دیگر؛ پوشش دادن ضعف ادله اثبات قاچاق و رفع معضلات مربوط به دشواری اثبات قاچاق کالا خصوصا در استان‌های غیرمرزی بوده است.»

ج- بررسی واژه ها و عبارات تبصره 4 الحاقی

در تصویب تبصره الحاقی، قانونگذار از عبارات و اصطلاحاتی استفاده نموده که هر کدام دارای مفهوم و کارکرد خاص هستند. از آنجا که این اصطلاحات در ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز ذکر نشده است. لذا دولت به هنگام تنظیم و تصویب دستورالعمل تبصره 4 آنها را تعریف نموده است.

بررسی و تدقیق در هر یک از عبارات و اصطلاحات تبصره 4 می‌تواند در تبیین حکم آن راه گشا باشد. متن تبصره بدین شرح است: « خرید ، فروش ، حمل یا نگهداری كالاهایی كه موضوع قاچاق قرار می‌گیرند به صورت تجاری مانند فرآورده های نفتی و دارویی خارج از ضوابط تعیینی دولت تخلف محسوب و مرتكب علاوه بر ضبط كالای مزبورحسب مورد به حداقل جریمه نقدی مقرر در این ماده محكوم می‌شود. دولت مكلف است ظرف مدت دو ماه از تاریخ لازم الاجراء شدن این قانون دستورالعمل مورد نیاز را تصویب نماید.»

1- كالاهای موضوع قاچاق

عبارت «كالاهایی كه موضوع قاچاق قرار می‌گیرند» این شبهه را در ذهن ایجاد می‌کند که قانونگذار کالاهای خاصی را مد نظر داشته است نه مطلق کالا (بند ب ماده 1 قانون). تمثیل بکار رفته در متن تبصره 4 (فرآورده های نفتی و دارویی) این شائبه را تقویت می‌کند. تفویض اختیار تعیین كالاهای موضوع قاچاق از سوی هیات وزیران به ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز به موجب ماده 2 دستورالعمل، موید این مطلب است که تبصره 4 شامل تمام کالاها نمی شود.

از آنجا که کالای قاچاق مشمول مقررات خاص و ضمانت اجرای قانونی است و تعیین ضوابط توسط دولت در خصوص خرید، فروش، حمل یا نگهداری قاچاق موضوعا منتفی است. از سوی دیگر مقررات سامانه ها و ضمانت اجرای تخلف از ضوابط آنها در مواد 5 و6 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز تعیین شده و علی الاصول شمول حکم تبصره 4 ماده 18 منتفی است. تخلفات صنفی و تعزیراتی نیز در قوانین مربوطه تعریف شده و مشمول مقررات خاص خود است. لذا بنظر می‌رسد کالاهای موضوع قاچاق کالاهایی است که ماهیتا مجاز و قانونی می‌باشد و با حمایت، یارانه، ارز و یا تسهیلات دولتی وارد و یا تولید شده و مستعد تخلفات صنفی و تعزیراتی یا قاچاق خروجی است.

2- به صورت تجاری

ماده 3 دستورالعمل مصوب هیات وزیران در تعریف عبارت «به صورت تجاری» به قراین و امارات  شامل شواهد امر از قبیل ظواهر مرتكب، حجم كالا، نحوه نگهداری یا حمل، زمان و مكان كشف که عرفاً برای امر تجاری باشد، ارجاع نموده است. بنابراین در تعیین مصداق تجاری بودن کالا معیار ثابت و قطعی وجود ندارد.

در نظام حقوقی ما تعریف  و ملاک «تجاری بودن کالا» بر اساس مقدار و ارزش کالا یا وصف شخص یا اشخاص مرتبط یا مجوز فعالیت و یا نوع کسب و کار پیش بینی نشده است تا مبنای عمل در مقررات کیفری باشد. اصلاحیه ماده 10 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات در اجرای ماده (۳) قانون که در بیان ملاک تجاری بودن کالا مقرر می‌دارد: «کالاهایی که به تشخیص گمرک برای فروش، وارد یا صادر می‌گردد، اعم از اینکه به همان شکل یا پس از انجام عملیات تولیدی، تفکیک و بسته بندی به فروش برسد تجاری تلقی خواهد شد.» در این خصوص کارکرد ندارد.

با این اوصاف ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در تصویب ضوابط اختصاصی برخی کالاها (از جمله کالای دخانی) مصادیق شکل غیر تجاری خرید، فروش، حمل یا نگهداری كالا را تعریف و تعیین نموده و موارد خارج از مصادیق تعیین شده را تجاری محسوب می‌نماید. لذا عملا معیار عرفی حاکی از قراین و امارات در هر مورد که مبین تجاری بودن کالا باشد، کنار گذاشته شده و در مقام تشخیص و رسیدگی چنانچه کالای موضوع پرونده مشمول مصادیق غیر تجاری تعیین شده نباشد، تجاری قلمداد خواهد شد.

3- ضوابط تعیینی دولت

ضوابط تعیینی محدود به حدود اختیارات دولت و موضوع ضوابط خرید، فروش، حمل و یا نگهداری کالا است. این ضوابط اولا، ناظر به كالاهایی است كه موضوع قاچاق قرار می‌گیرند و ثانیا، وصف کالای موضوع ضوابط، به صورت تجاری بودن است. لذا در جریان تشخیص و رسیدگی به تخلف موضوع تبصره 4 احراز این دو مطلب از سوی دستگاه کاشف و مقام قضایی ضروری است.

بدیهی است ضوابط تعیینی دولت، مقرراتی در چاچوب قوانین و تابع اختیارات دولت است که به نظر می‌رسد در قالب ممنوعیت ها و تخلفات موضوع مواد 5 - 6 - 7 - 8- 9 - 10 دستورالعمل مصوب دولت تعیین شده و محدود به آن موارد است.

4- تخلف

مطابق ماده 4 دستورالعمل فوق؛ «عدم رعایت ضوابط مندرج در مواد بعدی این دستورالعمل در مراحل خرید، فروش، حمل یا نگهداری تجاری کالاهای موضوع قاچاق، مشمول مجازات ‏های مقرر در تبصره (4) الحاقی ماده (18) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز - مصوب 1394- خواهد بود.» لذا مصادیق تخلفات در مواد 5 - 6 - 7 - 8- 9 - 10 دستورالعمل تصریح و احصاء شده است و عدم رعایت الزامات مندرج در مواد مذکور منجر به اعمال ضمانت اجرای تبصره 4 ماده 18 خواهد شد. تخلفات شامل موارد ذیل است:

- فروش کالا توسط شخص فاقد مجوز یا دارای مجوز ثبت نشده در سامانه جامع تجارت. (ماده 5)

- نبود صورت ‏حساب (فاکتور) - صادره از فروشنده دارای مجوز و ثبت شده در سامانه جامع تجارت. (ماده 6)

- نداشتن سند حمل صادره از زیر سامانه حمل و نقل مربوط موضوع بند (ث) فصل دوم آیین ‏نامه اجرایی مواد (5) و (6) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز. (ماده 7)

- انحراف غیرمتعارف از مسیر تعیین ‏شده در سند حمل بین شهری صادره از زیر سامانه حمل و نقل مربوط موضوع بند (ث) فصل دوم آیین ‏نامه اجرایی مواد (5) و (6) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز. (ماده 8)

- نگهداری کالا در انبارهای ثبت ‏نشده در سامانه جامع انبارها و مراکز نگهداری کالا موضوع بند (ج) فصل دوم آیین ‏نامه اجرایی مواد (5) و (6) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز. (ماده 9)

- عدم رعایت مفاد مواد (8) و (9) دستورالعمل در مورد حمل درون شهری در صورت راه ‏اندازی سامانه حمل درون شهری. (ماده 10)

5- دستورالعمل

قانونگذار، دولت را مکلف به تصویب دستورالعمل مورد نیاز برای اجرای تبصره 4 ماده 18 نموده است لذا تعیین ضوابط و تبیین مفهوم کالای موضوع قاچاق و تعیین مصادیق آن منحصرا در صلاحیت دولت (هیات وزیران) است. در نتیجه واگذاری تعیین ضوابط اختصاصی به ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز مغایر با حکم تبصره 4 ماده 18 و خارج از حدود اختیارات ستاد است.

ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در بیان صلاحیت و حدود اختیارات و وظایف ستاد مقرر می‌دارد: «تصمیمات این ستاد پس از امضای رئیس جمهور و یا نماینده ویژه وی با رعایت اصل یكصد و بیست و هفتم (127) قانون اساسی در موضوعات مرتبط با قاچاق كالا و ارز برای تمامی دستگاه‌های اجرائی لازم‌الاجراء است.»

بنابراین ستاد  به‌ منظور سیاست گذاری در حوزه امور اجرائی، پیشگیری و مبارزه با قاچاق کالا و ارز و برنامه‌ریزی، هماهنگی و نظارت در این موارد تشکیل شده و تصمیمات آن برای دستگاههای اجرائی (ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری) لازم‌الاجراء است، در نتیجه وضع قاعده حقوقی از سوی ستاد که برای عموم و در این مورد، فعالان اقتصادی لازم الاتباع باشد، فاقد محمل قانونی است.

لازم به ذکر است مجمع مشورتی حقوقی شورای نگهبان در گزارش خود تحت عنوان اظهارنظر در خصوص طرح اصلاح موادی از قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به شماره 9405027 مورخ 13/05/1394 در قالب تذکر اعلام نموده است: « در تبصره 4 الحاقی موضوع این ماده باید مشخص شود دستورالعمل مذکور در این تبصره در چه قالبی خواهد بود. هرچند باتوجه به اینكه مرجع تصویب این دستورالعمل، دولت است، علی الاصول می‌بایست در قالب آئین نامه  باشد.»

د-نتیجه

همانطورکه در بالا گفته شد هدف غایی قانونگذار (در واقع کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی) از تصویب تبصره 4 ماده 18 مکشوف نشده است، لیکن به نظر می‌رسد نحوه اجرای تبصره 4 و تفسیر آن در مقام اجرا مبین این مطلب است که مفاد دستورالعمل هیات وزیران و بویژه ضوابط اختصاصی مصوب ستاد نه تنها از اهداف قانونگذار دور شده و بلکه علیرغم میل باطنی، فعالان اقتصادی را دچار چالش نموده و روند تجارت را با اختلال مواجه کرده است. در این میان فعالان اقتصادی با وجود تحمل نظارت های متعدد و گذشتن از فیلترهای مسیر زنجیره تامین، احساس می‌کنند فعالیت رسمی تحت مجوز قانونی هر روز پیچیده تر و غیرقابل پیش بینی تر می‌شود و به جای تشویق، هر آن باید منتظر تنبیه باشند.

توجه به دیدگاه قانونگذار در ماده (6) مکرر (2) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 10 /11 /1400) این مطلب را آشکار می‌کند که ابهام در تنظیم تبصره 4 ماده 18 قانون به تدوین دستورالعمل و اجرای حکم آن نیز تسری یافته و اهداف قانونگذار در تصویب تبصره 4 ماده 18 قانون منحرف و یا نادیده گرفته شده است. در ماده  (6) مکرر (2) قانون ضمانت اجرا  ورود کالا به انبارها و مراکز نگهداری کالا و خروج کالا از آنها بدون قبض انبار و حواله انبار صادره از سامانه جامع انبارها و مراکز نگهداری کالا (جریمه نقدی به ‌میزان یکصد میلیون ریال یا معادل یک‌چهارم ارزش کالای موضوع تخلف) را که به مراتب خفیف تر از ضمانت اجرای تبصره 4 ماده 18 قانون است، تعیین نموده است و از سوی دیگر اعمال ضمانت اجرای تبصره 4 ماده 18 قانون را به کالاهای ضروری و استنکاف عمدی از ثبت آنی اطلاعات این نوع کالاها و عدم ارائه و دریافت قبض و حواله آنها اختصاص داده است.

                                                                                                            حمید رضا نوروزی ـ نویسنده