تاملی در واگذاری سهام به صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد

قسمت چهارم- توتون صنعت به بهانه تصویب طرح تحقیق و تفحص از شرکت دخانیات ایران در مجلس شورای اسلامی، سیر وقایع و رویدادهایی را که از بدو واگذاری آن شرکت حادث شد و موجب کاهش سهم بازار و تقلیل جایگاه آن شرکت در صنعت دخانیات کشور شد را به عنوان نمونه‌ای از خصوصی‌سازی‌های ناموفق بنگاه‌های دولتی در کشور بررسی و آسیب شناسی می‌نماید. در سه شماره قبلی ماهنامه توتون صنعت اشاره شد به این که: 1. علی رغم اینکه شرکت دخانیات ایران در گروه دوم  شرکت‌های مشمول واگذاری طبقه بندی شده بود و بنا نبود صد در صد سهام آن واگذار شود ولی تمام سهام شرکت در معرض واگذاری قرار گرفت. 2. احصا، تفکیک و انتقال وظایف حاکمیتی شرکت دخانیات ایران به وزارت صنعت، معدن و تجارت غیرکارشناسی و عجولانه انجام شد. 3. واگذاری سهام شرکت بدون توجه به تجارب جهانی و الزامات قانونی لازم برای آماده‌سازی و انجام اصلاحات ساختاری صورت گرفت.

در این شماره به چگونگی  واگذاری سهام شرکت دخانیات ایران به موسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد و آثار آن می‌پردازیم.

 قانونی که خم شد

به طوری که در شماره قبلی ماهنامه توتون صنعت اشاره شد بند 59 قاون بودجه سال 1391 کل کشور مبنای تأمین کسری صندوق مذکور از محل اموال و حقوق مالی وزارت صمت در شر کتهای تابعه بود که شرکت دخانیات ایران هم ازجمله این شرکتها بود. در این بند قانونی آمده است: «دولت مکلف است صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت فولاد را با کلیه وظایف، اموال، دارائی‌ها، سهام، امتیازات، موجودی، اسناد، اوراق، تعهدات (شامل کلیه تعهدات اعم از مطالبات قانونی بازنشستگان) و سایر حقوق و مستخدمین خود به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منتقل نماید. به میزان بدهی‌ها و کسری صندوق مذکور اموال و حقوق مالی وزارت صنعت، معدن و تجارت و شرکت‌ها و موسسات وابسته و تابعه (به صورت کلی یا سهام) آنها با تایید وزیر مربوطه و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی به صندوق فولاد منتقل می‌شود.

اما سوال و ابهام اینجاست که قبلاً یکبار در قانون بودجه در مورد نحوه تأمین کسری صندوق فولاد حکم صادر شده بود طبق ردیف "ر" ذیل ماده 7 قانون بودجه سال 1389 کل کشور مقرر بود موسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد با سازمان تأمین اجتماعی ادغام و کسری آن از محل منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی تأدیه شود.

تامین کسری یک صندوق غیر دولتی از منابع عمومی

قبل از پرداختن به دوگانگی قانون در شیوه تأمین کسری صندوق فولاد لازم است یادآوری شود صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد یک صندوق غیردولتی تلقی می‌شد و می‌بایست از محل کسور بیمه‌ای شاغلین صنایع فولادی اداره می‌شد چرا دچار کسری شد؟ چه برسر منابع این صندوق آمد که قانونگذار ناگزیر شد کسری آن را از محل اموال عمومی تأمین نماید؟ مسببین این کسری چه کسانی بودند و با آنان چه برخوردی شد؟ در ثانی چرا و چگونه بند قانونی جدیدی در سال 1391 جایگزین بند قانونی مصوب سال 1389 شد و تأمین کسری صندوق از محل وجوه خزانه‌ای به انتقال اموال و دارائی‌های وزارت صمت تغییرجهت داد؟

علاوه بر ابهام کلی در مورد علت تأمین کسری یک صندوق غیر دولتی از اموال عمومی باید گفت ردیف «ر» ذیل بند 7 قانون بودجه سال 1389 کل کشورلااقل متضمن رعایت الزامات حاکم بر نحوه واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و اموال و دارایی‌های دولت بالاخص قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و قانون برگزاری مناقصات (که بر مزایده هم حاکم است) بود در قانون قبل کسری از محل وجوه حاصل از واگذاری‌ها تأمین می‌شد که مستلزم طی یک فرایند روشن و شفاف از طریق فروش سهام شرکتها از طریق سازمان خصوصی‌سازی و واریز وجوه حاصل به حساب خزانه بود نه انتقال مستقیم دارایی‌ها بدون رعایت تشریفات مزایده، در عین حال قانون قبلی متضمن ادغام صندوق فولاد با سازمان تأمین اجتماعی بود و صندوق موضوعیت وجودی خود را از دست می‌داد واین خود  کوچک‌سازی ساختارها را بدنبال داشت و بازنشستگان صندوق فولاد به یک اطمینان بخشی در دریافت حقوق ماهیانه خود می‌رسیدند اما آنچه با تصویب بند 59 قانون بودجه سال 1391 اتفاق افتاد ترک مزایده و واگذاری مستقیم دارایی‌های دولت در یک فضای غیر رقابتی بود.

تامین کسری صندوق فولاد از اموال و دارایی‌های وزارت صمت؟

اساس و دلایل بند 59 قانون بودجه سال 1391 و نیت طراحان آن نیازمند بررسی است. چه اگر بنا بود مشکل کسری صندوق فولاد حل شود همان بند قانونی سال 1389 بودجه کل کشور که بنا بود در یک بستر رقابتی هم اجرایی شود کفایت لازم را داشت و نیاز نبود تأمین کسری صندوق به واگذاری مستقیم اموال و دارایی‌های وزارت صمت ختم شود. این شبهه وجود دارد که عده‌ای که به دنبال فروش اموال و دارایی‌های وزارت صمت بودند ولی چارچوب‌های نظارتی و قانونی حاکم بر آن دستگاه این اجازه را نمی‌داد و از سویی دستی هم در صندوق فولاد داشتند ترجیح دادند به این بهانه این دارایی‌ها را از وزارت صمت منفک و در صندوق فولاد رأساً مدیریت کنند. به طوری که مصوبه 22/07/1391 هیأت وزیران که فهرست سهام‌های قابل واگذاری وزارت صمت به صندوق فولاد در آن قید شده علاوه بر شرکت‌ها شامل فهرستی از املاک شرکت‌های تابعه وزارت صمت هم هست که این اشخاص قبلاً و در محل‌های قبلی موفق به فروش آنها نشده  بودند.این املاک با این قانون و متعاقب آن مصوبه اخیرالذکر هیأت وزیران به صندوق فولاد انتقال یافت.

با وجود این در مصوبه 22/07/1391 هیأت وزیران و مصوبات بعدی آن از جمله مصوبه مورخ 28/07/1392 که در اجرای بند 59 قانون بودجه سال 1391 صادر گردیده سعی شده است که تأمین کسری صندوق فولاد و نقل و انتقال دارایی‌ها با رعایت الزامات قانونی اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی صورت پذیرد به طوری که در این مصوبات آنچه قرار می‌شود منتقل شود حقوق مالکانه است نه سهام. در استفساریه‌های بعدی منظور از حقوق مالکانه به سود تعبیر می‌شود و بنا می‌شود دارایی‌های صندوق فولاد توسط سازمان خصوصی‌سازی و تعهدات آن توسط سازمان حسابرسی محاسبه شود. خاصه در مصوبه مورخ 28/07/1392 هیأت وزیران سازمان خصوصی‌سازی موظف می‌شود در قرارداد انتقال سهام، واگذاری سهام از طریق آن سازمان در ظرف سه سال را شرط و وکالت بلاعزل خود در انجام آن شرط را پیش بینی نماید. این مهم احیاناً در رعایت ماده 20 قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی بوده که طبق آن فروش بنگاه می‌بایست از طریق عرضه عمومی سهام در بورس یا مزایده انجام شود و در صورتی که بعد از دو بار مزایده امکان واگذاری نباشد روش مذاکره امکان پذیر است.

طبق این الزام ظرف سه سال از زمان عقد قرارداد واگذاری می‌بایست سازمان خصوصی‌سازی به وکالت از سهامدار نسبت به واگذاری سهام اقدام می‌نمود که این مهم تاکنون و بعد از هفت سال هنوز محقق نشده است و صندوق فولاد همچنان سهامدار اصلی شرکت دخانیات ایران می‌باشد. در بند 5 مصوبه مورخ 28/07/1392 هیأت وزیران واگذاری دارایی‌های دولت به صندوق فولاد منوط به تأیید بدهی‌ها و تعهدات صندوق مزبور توسط سازمان حسابرسی بود. گزارش سازمان حسابرسی متضمن ابهاماتی درخصوص تعهدات و کسری صندوق بود از جمله این که به یکباره و در ایام تصویب بند 59 قانون بودجه سال 1391 در مجلس شورای اسلامی، مدیران صندوق فولاد  حقوق بازنشستگان را تا دو برابر افزایش دادند و این خود تعهدات آن صندوق (محاسبات اکچوئری) را دو برابر نمود و بالتبع موجب افزایش بدهی دولت به همان نسبت شد و تعداد و ارزش اموال و دارایی‌هایی که می‌بایست به صندوق فولاد منتقل می‌شد افزایش یافت.

همچنین در این شیوه واگذاری سهام الزامات مصرح در «دستورالعمل اجرایی احراز و پایش اهلیت مدیریتی در واگذاری سهام مشتریان استراتژیک و متقاضی خرید سهام کنترلی و مدیریتی» مصوب سال 1388 هیأت واگذاری هم رعایت نشد.طبق این دستورالعمل در شرایطی که جمع کارکنان شرکت بیش از 500 نفر باشد یا ارزش دارایی‌های آن بیش از هزار میلیارد ریال باشد یا شرکت مورد واگذاری انحصاری و بیش از 30 درصد حجم تولید یا ارزش بازار را داشته باشد می‌بایست الزاماتی  در واگذاری‌ها رعایت می‌شده است. این دستورالعمل حاوی شرایط و الزاماتی برای مدیران منتخب خریدار از جمله رشته تحصیلی و تجارب مدیریتی آنهاست.

نوع فعالیت صندوق بازنشستگی فولاد ارتباطی با صنعت دخانیات نداشت ضمن این که در چندین دوره متوالی مدیران آن فاقد سابقه و تجربه لازم در بازار سرمایه بودند. صندوق فولاد در اولین سال واگذاری و حتی قبل از امضاء قطعی قرارداد واگذاری و در شرایطی که شرکت دخانیات ایران نیازمند سرمایه گذاری در ماشین آلات و اصلاح ساختار بود اقدام به خروج 50 میلیارد تومان نقدینگی از شرکت دخانیات ایران نمود و چون این کار در قالب تقسیم سود انجام شد دیگر سهامداران نیز سهم خود از سود را مطالبه کردند که موجب خروج نقدینگی مضاعف شد.  صندوق بازنشستگی فولاد قبل از انتقال قطعی سهام اقدام به استقرار نمایندگان خود در ترکیب هیأت مدیره شرکت دخانیات نمود که امری غیرقانونی بود اینان در غیاب اکثریت هیأت مدیره قانونی شرکت اقدام به برگزاری مجمع عمومی و انتقال سهام نمودند بدون این که هنوز ارزیابی سهام شرکت نهایی شده باشد با این واگذاری مالکیت سهام شرکت بین وزارت صمت، صندوق بازنشستگی فولاد، سهام عدالت و سهام ترجیحی کارکنان تقسیم شد بعدها دولت نمایندگی سهام عدالت را هم در اختیار گرفت و با توجه به رأی دیوان عدالت اداری مبنی بر دولتی بودن صندوق فولاد و به تبع آن شرکت دخانیات ایران، عملاً شرکت از مزایای خصوصی شدن بی‌نصیب ماند و ساختار مالکیت و مدیریت آن متکثرتر و دولتی‌تر شد.