این صنعت با برخورداری از گردش مالی 70 هزار میلیارد تومانی، صنعتی بزرگ و شایسته توجه محسوب می‌شود. با این وجود چه در تنظیم کل زنجیره و چه در تنظیم نسبت دولت با تولیدکنندگان و چه در تنظیم نسبت سیاست‌های صنعتی با سیاست‌های اجتماعی در این صنعت، چالش‌هایی وجود دارد. به صورت مشخص، براساس مطالب قبلی می‌توان سه چالش عمده‌ای که صنعت دخانیات با آن رو به رو است را چالش تنظیم تولید و فرآوری دخانیات، چالش تنظیم گری مصرف دخانیات و چالش خصوصی‌سازی شرکت دخانیات ایران بر شمرد. اما پیش از آنکه این موضوع تشریح شود، نیاز به آن است که سیاستگذاری دو دهه اخیر از منظر سیاستگذاری صنعتی مورد توجه قرار گیرد.
به طور کلی، جذب سرمایه خارجی در جهان با تجربیات مثبت و منفی متفاوتی همراه بوده است. در تجربه برزیل، شرکت‌های خارجی با سرمایه گذاری در کشور میزبان، عمدتاً با دور زدن دیوار تعرفه بازار این کشور را بدون انتقال فناوری تصاحب کردند. این در حالی است که در کشورهای آسیای شرقی نظیر کره و تایوان، تنظیم گری فعالیت دولت نقش مهمی در ایجاد توازن میان سهم بری این شرکت‌ها از بازار داخلی در مقابل انتقال ظرفیتهای تولیدی و فناوری و تقویت ساخت داخل ایفا کرد. به صورت مشخص این کشورها از وضع محدودیت برای ورود و مالکیت شرکت‌های خارجی در جهت دستیابی به اهداف خود استفاده کردند. به طور مثال، این کشورها ورود سرمایه خارجی در صنایع تأمین کننده نهاده‌های واسطه‌ای حیاتی برای فناوری‌های بسیار پیشرفته (مانند پالایش نفت، الیاف مصنوعی) یا صنایع صادراتی کاربر (مانند نساجی، مونتاژ قطعات الکترونیک) را محدود کردند تا زنجیره تولید داخل، ارزآوری و اشتغال داخلی در برابر مخاطرات تصاحب بازار توسط شرکت خارجی حفظ شود. علاوه بر این، در جایی که اجازه ورود داده می‌شد، تلاش برای تشویق تشکیل شرکت‌های مشترک (ترجیحاً با حفظ مالکیت اکثریت سهام داخلی) بود تا فناوری‌های محوری و مهارت‌های مدیریتی منتقل شود.
مطالعات حتی نشان می‌دهند که در مذاکرات برای جذب سرمایه گذاری خارجی باید حساسیت بالایی نسبت به کسب اطمینان از دریافت فناوری مناسب با شرایط مطلوب اندیشیده شود یعنی یک فناوری باید منتقل شود که خیلی منسوخ و قدیمی نباشد و شرکت‌های تابعه محلی در معرض پرداخت حق الامتیازهای بیش از حد نباشند. همچنین شرکت‌هایی انتخاب شوند که بیشترین انگیزه برای انتقال و سرریز فناوری را داشته باشند. در تجربه کره جنوبی بیشترین پیش نیازهای ساخت داخل اعمال می‌شد تا آسیب جدی به رقابت پذیری صادراتی کشور میزبان وارد نسازد. در مجموع جذب سرمایه گذاری خارجی در چارچوب سیاستگذاری صنعتی با ملاحظاتی از جنس «مناسب بودن» فناوری، قیمت گذاری مناسب برای حفظ رقابت‌پذیری محصول داخل، ملاحظات رفع انحصار از زنجیره تامین، ملاحظات در زمینه صادرات و تحقیق و توسعه و در نهایت ملاحظات در زمینه توانایی شرکت‌های خارجی برای اعمال نفوذ در نظام سیاسی همراه بود.
با عطف توجه به ویژگی‌های صنعت دخانیات باید گفت که از منظر سیاستگذاری صنعتی جذب سرمایه خارجی در این صنعت همواره باید برخی ملاحظات جدی را در نظر گیرد. اول اینکه این صنعت، صنعتی با درجه تمرکز بالا است که چند شرکت محدود فراملیتی سلطه نسبتاً انحصاری بر آن دارند. این صنعت صنعتی با عایداتی نزدیک به ۱۰۰۰ میلیارد دلار است که بیش از ۹۰ درصد آن سهم ۶ شرکت اصلی است. این سلطه موجب می‌شود تا کشورهای در حال توسعه همواره نیازمند ملاحظه سهم بازار شرکت‌های بومی در بازار داخلی باشند. دوم اینکه صنعت دخانیات به نوعی جزء صنایع تبدیلی کشاورزی قرار می‌گیرد که با توجه به قابلیت انبار و جابه جایی محصول آن توتون و سیگار شرکت‌های پیش گفته سلطه انحصاری بر تمام زنجیره از تولید تا مصرف دارند یعنی با توجه به کنترل زنجیره ارزش توسط این شرکت‌ها ملاحظات نفوذ در بازار و کسب سهم برای شرکت‌های بومی جدی است. سوم اینکه این صنعت صنعتی اعتیادآور است که در آن شرکت‌های فراملیتی از ظرفیتهای بالایی برای تصاحب و حتی گسترش بازار برخوردارند یعنی می‌توانند با ترغیب افراد به مصرف مواد دخانی وابستگی مداوم مصرف کننده به آن را تضمین کرده و از این نظر با نفوذ در یک بازار و سرمایه گذاری روی تبلیغات و بازاریابی، ابتلای به دخانیات و تعداد مصرف کنندگان را گسترش دهند که تبعاتی از زاویه سلامت در پی دارد. تجربه ترکیه در جذب سرمایه خارجی که به تقریباً دو برابرشدن نرخ مصرف دخانیات در این کشور در دهه ۱۹۸۰ منجر شد حاوی این نکته است که آزادی فعالیت این شرکت‌ها می‌تواند تبعات جدی برای سیاستگذاری سلامت در پی داشته باشد. در مجموع این نکات اهمیت ظرفیت بالای دولت برای تنظیم گری رابطه با سرمایه خارجی و مخاطرات اقدام نسنجیده در این حوزه را نشان می‌دهد.
از منظر آسیب شناختی به نظر می‌رسد در ابتدای دهه ۱۳۸۰ استراتژی دولت در مذاکرات خود برای جذب سرمایه گذاری خارجی در این حوزه بیشتر حول محور کاهش قاچاق سیگار صورت بندی شده و موضوعات انتقال فناوری و حفظ ساخت داخل و.... در درجه‌های بعدی اهمیت قرار داشته است. حضور ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در این مذاکرات شاید از جمله دلایل تفوق یافتن این محور در مذاکرات باشد.
با وجود آنکه تا پیش از جذب سرمایه خارجی شرکت دخانیات انحصار تولید و توزیع دخانیات را در اختیار داشت؛ در این مذاکرات موضوع تولید مشترک در نتایج مذاکرات گنجانده نشد، لذا به جای آن دو سیاست صنعتی مهم یکی منع شرکت‌های خارجی از حضور در بازار رده‌های C و D و دیگری انتقال خطوط تولید جدید پس از چند سال به شرکت دخانیات ایران بوده است.
البته باید تأکید کرد که این نوع سیاستگذاری صنعتی با ابهامات و کاستی‌های جدی همراه بوده است؛ از جمله اینکه حاوی تدبیری فوری برای نوسازی ظرفیت تولید داخلی همراه نبوده است. اهمیت موضوع آنجاست که عقب افتادگی فناوری و بی کیفیت شدن تولید عامل اصلی گسترش قاچاق محسوب می‌شود. این سیاست صرفاً با حفظ حاشیه بازار بی کیفیت برای تولید داخلی همراه بود، یعنی تداوم (حداقل کوتاه مدت فعالیت شرکت داخلی در تولید بی کیفیت را تضمین می‌کرد. همچنین ملاحظه‌ای برای دسترسی شرکت دخانیات به توتون با کیفیت که یک گلوگاه مهم ارتقای کیفیت است به چشم نمی خورد. علاوه بر این با توجه به اینکه بخش مهمی از انحصار فناوری شرکت‌های فراملیتی این حوزه در روش‌های کشت و انبارداری است؛ لذا به نظر نمی رسد اصلاح بذر اصلاح روش‌های کشت و اساساً الزام این شرکت‌ها به تأمین بخشی از توتون خود از محصول داخلی در این سیاستگذاری دیده شده باشد.
به عبارت دیگر، شرکت‌های خارجی می‌توانستند توتون مرغوب را وارد کرده و الزامی برای استفاده از توتون داخلی نداشتند که رقابت پذیری آنها در برابر شرکت دخانیات که متقاضی انحصاری تونون داخلی بود را افزایش می‌داد. این شرکت‌ها همچنین می‌توانستند برندهای تولیدی خود را به عنوان برندهای با کیفیت در مقابل برند بی کیفیت داخلی تثبیت کنند. موضوعی که حتی پس از انتقال فناوری و حتی در صورت دستیابی به تنباکوی مرغوب شرکت دخانیات را در موقعیتی نابرابر برای تصاحب مجدد بازار این شرکت‌ها قرار می‌داد. در نهایت اینکه حتی اگر ملاحظاتی برای صادرات وجود داشته است، این موضوع در عمل به رشد صادرات منجر نشد. بنابراین جذب سرمایه خارجی بیشتر به کار تصاحب بازار داخلی توسط شرکت‌های خارجی آمد تا توسعه ظرفیتهای صادراتی با استفاده از دانش و تخصص شرکت‌های خارجی، لذا با توجه به این کاستی‌ها می‌توان گفت که مشخص ترین پیامد این کاستی‌ها یکی کاهش سطح زیرکشت داخلی توتون و دوم کاهش سهم شرکت دخانیات ایران از کل بازار بوده‌است.
به رغم این ملاحظات می‌توان گفت که از منظر سیاستگذاری صنعتی نه جذب سرمایه خارجی بلکه خصوصی‌سازی بزرگترین ضربه را به ظرفیتهای بومی این صنعت وارد کرد. به صورت کلی می‌توان گفت که خصوصی‌سازی در حالی دنبال رقابتی‌سازی این صنعت بوده که اساساً این صنعت در جهان صنعتی شبه انحصاری است که بازیگران اندکی در آن حضور دارند. در عمل فرایند خصوصی‌سازی با تفکیک وظایف حاکمیتی از شرکت دخانیات ایران رقبای خارجی را از نیاز به مذاکره بر سر سهم بازار با انتقال فناوری به شرکت داخلی بی نیاز کرد و در عمل قدرت چانه زنی این شرکت را در برابر شرکت‌های خارجی کاهش داد. این موضوع نیز از عوامل تضعیف بیشتر تولید داخلی بوده است. در نتیجه این نوع سیاستگذاری شرکت دخانیات ایران که تا پیش از آن با عقب افتادگی فناورانه و کاهش سهم بازار در نتیجه مواجهه با رقبای بسیار مقتدر مواجه بود، با مشکلات جدیدی از منظر دست به دست شدن مداوم مالکیت و تعویض تیم‌های مدیریتی و مدیریت غیر تخصصی روبرو شد و در حالی که شعبه‌های داخلی شرکت‌های خارجی در ایران از ثبات مدیریتی با مدیرانی با بیش از ۱۰ سال سابقه برخوردارند، متوسط عمر مدیریتی شرکت دخانیات ایران در یک دهه گذشته زیر دو سال بوده است.
همچنین یک دهه پس از خصوصی‌سازی که با هدف بهبود کارایی و رقابت پذیری این صنعت و رهایی شرکت دخانیات ایران از اصطلاحاً ناکارایی مدیریت دولتی رخ داد سهم این شرکت از صنعت دخانیات کاهش یافته در حالی که نه تنها این شرکت بلکه کل زنجیره بومی تولید دخانیات تحت تأثیر قرار گرفته و سطح زیر کشت این محصول نیز کاهش یافته است. علاوه بر این شرکت‌های خارجی به حوزه تولید سیگارهای رده C و D هم ورود کرده اند و تضمین کیفیت با ورود شرکت‌های خارجی نیز از دست رفته است. علاوه بر این، خصوصی‌سازی شرکت دخانیات زمینه‌ای شده است تا انواع شرکت‌های داخلی در این صنعت ظاهر شوند و در حالی که تجربه جهانی این صنعت، تمرکزگرایی روزافزون و ادغام‌ها و درجه تمرکز بالا برای رقابت در عرصه جهانی را نشان می‌دهد این صنعت در داخل کشور با رشد شرکت‌هایی روبه رو شده که فاقد حداقل مقیاس مناسب برای تولید هستند.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
شماره مسلسل 20637 فروردین 1404