به استناد بند (59) ماده واحده قانون بودجه سال 1391کل کشور و تصویب‌نامه هیأت وزیران به شماره 141598/ت45352هـ مورخ 22/7/1391 صندوق بازنشستگى کارکنان صنایع فولاد با وظایف، اموال، داراییها، سهام، امتیازات، موجودی، اسناد، اوراق، تعهدات (شامل تعهدات اعم از مطالبات قانونی بازنشستگان) و سایر حقوق و مستخدمین خود به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منتقل گردید. مقررات اخیر الذکر از سوی دولت به معنی دولتی شدن صندوق فولاد تلقی نشد و به لجاظ اینکه بیش از 50 درصد سهام شرکت دخانیات به صندوق فولاد واگذار شده بود بر غیر دولتی شدن شرکت تاکید شد. بر این اساس اقدامات منطبق با وضعیت قانونی شرکتهای خصوصی از جمله حذف ردیف بودجه شرکت دخانیات ایران از بودجه کل کشور و اصلاح پلاک خودروهای شرکت به غیر دولتی انجام شد. مهم‌تر از همه اینکه با اصلاح اساسنامه شرکت به منظور ورود به بورس، نوع شرکت به سهامی عام تغییر یافت. لازم به ذکر است حکم بند 59 به دلایل نامعلومی در بند پ ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه تکرار شد.
بنظر می‌رسد مبانی بند 59 قانون بودجه 1391بدرستی تبیین نشده است. عبارت «منتقل می‌گردد» که صندوق فولاد پیش از این نیز موسسه دولتی بوده و از زیر مجموعه یک وزارتخانه (صنعت معدن و تجارت) به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منتقل می‌شود. این در حالی است که صندوق فولاد پیش از تصویب بند 59 موسسه غیر دولتی محسوب و در چارچوب اساسنامه خود اداره می‌شد. هر چند قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 1383 و قانون اصلاح ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1388در نحوه اداره و مدیریت کلیه صندوقها بیمه و بازنشستگی تغییرات و الزاماتی ایجاد کرده بود. از سوی دیگر اموال و دارایی‌های صندوق خصوصی محسوب می‌گردید و تملک آن بنام دولت هر چند با حکم قانونگذار مجاز به نظر نمی‌رسد.
اختلاف نظر در خصوص دولتی یا غیر دولتی بودن شرکت در پرونده‌های دیوان عدالت اداری مطرح شد بدین ترتیب که شعب دیوان عدالت در خصوص صلاحیت دیوان به استناد خصوصی یا دولتی بودن شرکت در دعاوی له و علیه شرکت آرا متعارض صادر می‌نمودند. منشا اختلاف نیز ماهیت صندوق فولاد بعنوان دارنده سهام عمده بود.
با صدور آرا متفاوت از شعب دیوان موضوع در دستور کار هیات عمومی دیوان قرار گرفت و در جلسه مورخ ۴/۱۰/۱۳۹۷ رای هیات عمومی به شرح دادنامه ۱۸۸۹ الی ۱۸۹۱ مورخ ۴/۱۰/۱۳۹۷صادر گردید که مفاد آن عبارت است از:
«اولا: تعارض در آراء محرز است. ثانیا: به موجب قرارداد قطعی شماره ۳۳۶۹۱/۴۳-۲۸/۱۲/۱۳۹۲ سازمان خصوصی‌سازی، ۵۵ درصد سهام شرکت دخانیات ایران به صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد واگذار شده است. صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد بر اساس قانون تأسیس نشده و تعلق بیش از ۵۰ درصد سهام اولیه آن به دولت یا شرکتهای دولتی نیز احراز نشده است و بنابراین تعریف شرکت دولتی (موضوع ماده ۴ قانون محاسبات عمومی و مواد ۲ و ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری) شامل این صندوق نمی‌شود. ضمن آن که این صندوق با شماره ۹۵۱۱ و در تاریخ ۱۸/۳/۱۳۷۶ بر اساس مصوبه هیأت مدیره شرکت ملی فولاد ایران به عنوان یک مؤسسه غیر دولتی در اداره ثبت شرکتها و مؤسسات غیر تجاری تهران به ثبت رسیده است. در عین حال واگذاری این صندوق به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که بر اساس تصویب نامه شماره ۱۴۱۵۹۸/ت۴۵۳۵۲هـ-۲۲/۷/۱۳۹۱ هیأت وزیران صورت گرفته تغییری در ماهیت حقوقی آن ایجاد نمی‌کند، زیرا این انتقال در راستای اجرای حکم مقرر در ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و به منظور اعمال نظارت بر صندوقهای بیمه‌ای انجام شده و وضعیت حقوقی سابق آن قابل استصحاب است. احکام قانونگذار در بند (د) ماده۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال ۱۳۸۳، بند (د) ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری اصلاحی ۱۳۸۸، مـاده ۲۹ قـانون الحاق بـرخی مـواد به قانون تنظیم بـخشی از مـقررات مالی دولت۲ مصوب سال ۱۳۹۳، بند (پ) ماده ۱۲ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ و بند (هـ) تبصره ۷ قانون بودجه سال ۱۳۹۶ کل کشور به ترتیب بر منع دولت از دخل و تصرف در اموال صندوقهای بازنشستگی، عدم تغییر نظام حقوقی صندوقهای بازنشستگی پس از واگذاری آنها، کاهش وابستگی این صندوقها به بودجه عمومی دولت، حفظ هویت مستقل آنها پس از واگذاری و رد دیون دولت به صندوق بازنشستگی فولاد تأکید کرده است که موارد فوق همگی دلالت بر حفظ ماهیت غیر دولتی این صندوق از نظر قانونگذار دارند. همچنین با توجه به عدم پیش بینی ردیف بودجه دولتی برای صندوق بازنشستگی فولاد در قوانین بودجه سالیانه کل کشور و تصریح مفاد نامه شماره ۱۴۷۳۶۷/۲۳۹۵۲-۲۴/۱۱/۱۳۹۵معاونت حقوقی رئیس جمهور، نامه شماره ۷۸۶/۳۰۱۰۰-۱۵/۱۱/۱۳۹۳ مدیرکل حقوقی و بررسی‌های فنی دیوان محاسبات کشور و نامه شماره ۱۳۲۵۲/۲۱-۹/۶/۱۳۹۳ سازمان خصوصی سازی بر غیر دولتی بودن این صندوق، ماهیت آن غیر دولتی است. بنابراین با توجه به ماهیت غیر دولتی صندوق یاد شده، شرکت دخانیات ایران نیز که ۵۵ درصد سهام آن به این صندوق واگذار شده، بالتبع ماهیت غیر دولتی دارد و آرایی که بر مبنای غیر دولتی بودن شرکت دخانیات و صندوق بازنشستگی فولاد صادر شده و شعب دیوان را صالح به رسیدگی به دعاوی مطروحه علیه آنها ندانسته‌اند، صحیح و موافق مقررات قانونی است. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری در موارد مشابه لازم الاتباع است.»
معاونت حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب نامه شماره 109/20000-23/2/1398 به رئیس دیوان عدالت اداری با استناد به بند (پ) ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه و استدلال به اینکه آخرین اراده قانونگذار به شرح مأخذ قانونی تعیین کننده وضعیت اموال منقول و غیرمنقول، سهام، امتیازات، موجودی، اسناد و اوراق صندوق می‌باشد که طی آن به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منتقل شده و با این انتقال، ماهیت حقوقی دستگاه منتقل الیه به آن تعمیم می‌یابد، اصلاح رای شماره ۱۸۸۹ الی ۱۸۹۱ مورخ ۴/۱۰/۱۳۹۷ را درخواست می‌نماید. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در جلسه تاریخ 28/8/1398 در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه 2465 مورخ 28/8/1398 رای قبلی هیات عمومی را به شرح زیر نقض نمود.
«مطابق بند (پ) ماده 12 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1395 مقرر شده است مؤسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد با کلیه وظایف، اختیارات، تعهدات و داراییها از جمله اموال منقول و غیرمنقول، سهام، امتیازات، موجودی، اسناد و اوراق با حفظ هویت مستقل به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی انتقال می‌یابد. نظر به اینکه رأی وحدت رویه شماره 1889 الی 1891-4/10/1397 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پس از لازم الاجرا شدن قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران صادر شده و از طرفی منظور از حفظ هویت در بند (پ) ماده 12 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، هویت مستقل آن بوده و در صدد بیان ماهیت حقوقی آن از حیث دولتی یا غیردولتی بودن نبوده است، مضاف اینکه در بند 59 قانون بودجه سال 1391 نیز مفاد بند (پ) ماده 12 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ذکر شده بود، بنابراین با لحاظ حکم بند 59 قانون بودجـه سـال 1391 کل کشـور و بند (پ) مـاده 12 قانون برنامه پنجساله ششم تـوسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران صندوق بازنشستگی کارکنان صنایع فولاد به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منتقل شده و ماهیت حقوقی آن دولتی است. از این جهت رأی وحدت رویه شماره 1889 الی 1891-4/10/1397 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون صادر شده و در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رأی مذکور نقض می‌شود و با توجه به اینکه رأی هیأت عمومی وحدت رویه بوده، در اجرای بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری آرایی که در مقام دولتی بودن صندوق بازنشستگی فولاد صادر شده صحیح و موافق مقررات است. این رأی برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.» نکته جالب توجه اینکه در رای اخیر سخنی در مورد وضعیت و ماهیت شرکت دخانیات به میان نیامد،گویا هیات عمومی فراموش کرده بود که محل مناقشه ماهیت شرکت دخانیات است و آرا متعارض در مورد دولتی یا غیر دولتی بودن صندوق فولاد نیست.
به‌نظر می‌رسد رای اخیر مورد پذیرش دولت نیست کما اینکه قبل از صدور این رای در دستگاههای اجرایی موضوع غیر دولتی بودن شرکت دخانیات محل بحث نبود. با این اوصاف دولت در قانون بودجه سال 1399 ردیف بودجه‌ای برای صندوق فولاد و شرکت دخانیات به فرض دولتی بودن آنها تعیین ننمود. بدیهی است دولتی تلقی شدن صندوق فولاد و شرکت دخانیات آثار و پیامدهای متعددی بویژه از حیث قوانین و مقررات حاکم برای این دو مجموعه در پی خواهد داشت و این دو سازمان بویژه صندوق فولاد برای انطباق با ضوابط و ساختارهای دستگاههای دولتی با مشکلات و تضییقات متعددی روبه‌رو خواهند شد. به همین دلیل پیش‌بینی می‌شود رای اخیر هیات عمومی دیوان با آرا دیگر یا مقررات بعدی دچار تغییراتی خواهد شد. ضمن اینکه سازمان خصوصی‌سازی با چالش جدی در مورد آنچه به عنوان خصوصی‌سازی شرکت دخانیات با فرض غیر دولتی بودن صندوق فولاد انجام داده و خصوصی‌سازی مجدد شرکت که هنوز در فهرست شرکتهای مشمول واگذاری قرار دارد، مواجه می‌شود.